[갈등 이슈 데일리] 제주 제2공항 갈등 재점화…갈등조정협의회가 또 다른 갈등이 된 이유

갈등 ID: 2026-9

11년째 이어진 제주 제2공항 갈등이 다시 고조되고 있다. 제주도가 환경영향평가 검증과 도민 의견수렴을 결합한 ‘3대 방침’을 내놓고 가칭 제2공항 갈등조정협의회 구성을 추진하자, 찬성단체들이 9일 제주도청 앞에서 주최 측 추산 500명 규모 집회를 열고 협의회 구성 자체에 반대했다. 갈등을 풀기 위한 절차가 오히려 새로운 갈등의 대상이 되면서, 앞으로의 핵심은 ‘무엇을 결정하느냐’뿐 아니라 ‘누가 어떤 절차로 결정하느냐’에 모아지고 있다.

갈등 진단표

1. 사건 개요

제주도는 8일 제2공항 갈등을 풀기 위한 3대 방침으로 환경영향평가서 초안 제출 즉시 중점평가사업 지정, 전문기관 교차검증 확대, 제주도의회 동의 전 도민 의견수렴을 제시했다. 가칭 제2공항 갈등조정협의회가 환경영향 갈등조정까지 함께 맡는 방안도 내놨다. 그러나 다음 날 제2공항 범도민 추진위원회와 제주상공회의소, 제주경영자총협회, 제주도관광협회, 제주도건설업연합회 등 찬성 측 단체들이 도청 앞 집회를 열어 협의회 구성에 반대했다.

2. 갈등 원인

갈등의 뿌리는 공항 인프라 확충 필요성과 환경·생활권·지역공동체 영향에 대한 평가가 크게 다르다는 데 있다. 여기에 사업이 장기화되면서 찬성 측은 ‘이미 충분한 절차를 거쳤는데 다시 원점 논의로 돌아간다’는 불신을, 반대 측은 ‘도민 결정과 환경검증이 충분하지 않았다’는 불신을 각각 키워 왔다. 장기갈등에서는 내용 갈등보다 절차에 대한 불신이 더 강해지는 경우가 많다.

3. 갈등 쟁점

첫째, 갈등조정협의회가 사업 추진 여부까지 논의할 것인지 아니면 환경·보상·상생방안 등 실행 쟁점을 다룰 것인지가 불명확하다. 둘째, 협의회 구성에서 찬반 당사자의 대표성을 어떻게 보장할 것인가가 중요하다. 셋째, 도민 의견수렴을 여론조사·공동조사·주민투표 중 어떤 방식으로 할 것인지도 핵심 쟁점이다. 넷째, 협의회의 숙의 결과가 국토교통부와 제주도의 실제 정책결정에 얼마나 구속력을 가질지도 갈등의 향방을 좌우한다.

4. 관련 법·제도

제주도는 제주특별법과 환경영향평가 관련 절차에 따라 제2공항을 중점평가사업으로 지정하고 환경영향 검증을 강화하겠다는 방침을 제시했다. 제2공항은 환경영향평가서에 대한 제주도의회 동의 절차를 거쳐야 하며, 도는 그 전에 도민 의견수렴을 마치겠다고 밝혔다. 주민투표는 의견수렴의 여러 대안 중 하나로 논의되고 있으나 아직 방식이 확정된 것은 아니다.

5. 갈등관리적 접근

현재 가장 필요한 것은 ‘갈등조정협의회를 만들 것인가’부터 다투는 상황을 피하는 것이다. 협의회 출범 전에 참여 당사자들이 기구의 목적, 권한, 의제, 구성 원칙, 의사결정 방식, 결과의 처리방식을 별도의 사전협상으로 합의할 필요가 있다. 사업 찬반 자체와 환경 검증, 보상·상생 대책을 분리해 의제를 구조화하면 전체 논의를 ‘찬성 대 반대’의 단일 전선으로 만드는 것을 줄일 수 있다.

6. 갈등조정전문가 코멘트

제주 제2공항은 이제 단순한 개발 찬반 갈등이 아니다. 11년 동안 쌓인 불신 때문에 ‘조정을 위한 절차’ 자체도 이해관계의 대상이 됐다. 따라서 조정기구를 먼저 만들고 사람을 앉히는 방식보다, 당사자들이 수용할 수 있는 절차를 먼저 공동 설계하는 것이 중요하다. 갈등관리의 첫 단계가 갈등조정협의회의 구성 자체를 둘러싼 조정이 되는 일은 바람직하지 않으며, 자치단체의 최고 리더십이 움직일 시기이다.

주요 참고자료
연합뉴스, 2026.9.9 「제주 2공항건설 주민갈등 ‘재점화’…도청 협의절차에 반발 확산」
연합뉴스, 2026.9.8 「제주도, 제2공항 ‘3대 방침’ 제시…환경검증·도민의견 수렴」
뉴스1, 2026.9.10 「제2공항 ‘제주도의 시간’ 온다…위성곤 도정 갈등관리 시험대」
한국경제갈등신문 편집국